Het gaat niet goed met ons parlement. Volksvertegenwoordigers geven zoveel macht uit handen dat er voor henzelf steeds minder overblijft. Ruud Koole, PvdA-voorzitter van 2001 tot 2005 en nu senator voor die partij, waarschuwt in zijn boek Twee pijlers – Het wankele evenwicht in de democratische rechtsstaat voor een ‘ontdemocratisering’. In de electorale pijler delegeert het parlement, in zijn ogen, te veel aan de regering. Bovendien vindt een taakverschuiving plaats van de electorale naar de niet-electorale pijler, zoals naar rechters en vooral zelfstandige bestuursorganen.

Van die zbo’s telt Nederland er ongeveer honderdvijftig, variërend van de Autoriteit Financiële Markten tot het Zorginstituut Nederland en de Autoriteit Consument en Markt. Sommige daarvan hebben als regulators grote macht zonder dat er sprake is van parlementaire controle. En dan hebben we het nog niet over de vele ‘tafels’ waarmee Nederland is bezaaid. Koole, emeritus hoogleraar politieke wetenschappen aan de Universiteit Leiden, noemt in zijn boek onder meer de groene tafels, de jeugdbeschermings- en armoedetafels, allemaal plekken waar volop akkoorden worden gesloten (akkoordendemocratie), zonder dat de volksvertegenwoordiging eraan te pas komt. 

En als iets niet aan een tafel of in een zbo wordt beklonken, dan doet de rechter dat wel, want door leemtes die het parlement laat vallen gaat ook hij zich steeds meer met de politiek bemoeien.

Koole (68) is niet de eerste volksvertegenwoordiger die zich zorgen maakt over de toestand van de electorale pijler (kiezer, partij, parlement, kabinet). Toenmalig VVD-senator Sybe Schaap schreef in 2016 Rechtsstaat in verval, en voormalig CDA-Kamerlid Pieter Omtzigt pleitte onlangs voor een nieuw sociaal contract om het vertrouwen tussen overheid en burgers te herstellen. Zo hebben drie vertegenwoordigers van middenpartijen hun bezorgde ei over de democratische rechtsstaat gelegd. En bij die drie zal het niet blijven.

Toen ik uw boek uit had, dacht ik: ons parlement staat er belabberd voor.

“Het parlement verzwakt zijn eigen positie, en daar maak ik mij zorgen over. Een eeuw lang, sinds de invoering van het algemeen kiesrecht, is de volksvertegenwoordiging de plek geweest waar de finale politieke besluitvorming plaatsvindt, maar je kunt je anno 2021 afvragen: wat heeft ons parlement nog te zeggen?”

Waarom wordt er zoveel overgedragen aan zelfstandige bestuursorganen?

“De redenering van parlement én regering is: we moeten bepaalde zaken, zoals toezicht, regulering en sanctionering, niet aan de waan van de dag overlaten, dus die brengen we onder bij externe organen. Dat begrijp ik als het om de Kiesraad gaat, wiens opdracht het is de uitslag van de verkiezingen vast te stellen. Daarbij zijn de politieke belangen zo groot dat je deze taak uit de handen van Den Haag moet weghouden. Maar voor het overige geldt: wees voorzichtig met het overdragen van bevoegdheden. En als je het doet, stel dan duidelijke politieke kaders. Ook internationaal. Dat is bijvoorbeeld bij de Europese Centrale Bank in onvoldoende mate gebeurd. De ECB houdt zich niet alleen bezig met bancaire kerntaken als het bevorderen van prijsstabiliteit, maar ook met de herverdeling van financiële middelen over Europa. Terwijl dat laatste toch echt tot het politieke domein behoort.”

De tekst gaat onder de foto verder.

bron: willemijn timmers

Er wordt ook veel gedelegeerd wegens gebrek aan expertise?

“Klopt. De politiek heeft de eigen deskundigheid in de loop der jaren voor een groot deel naar huis gestuurd. Vroeger werkten er ingenieurs op het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Verleden tijd. Dat het in de toeslagenaffaire zo grandioos misliep, komt ook door een gebrek aan kennis op de departementen. Haal die deskundigheid weer binnen en breng op die manier belangrijke politieke zaken weer onder de ministeriële verantwoordelijkheid. Ik zeg nogmaals: delegeer niet al te makkelijk aan zbo’s, want je verzwakt ermee je positie als parlement.”

En dan al die ‘tafels’. Zo haal je de politieke angel wel uit de discussie. Wat had volgens u nooit aan een tafel maar in het parlement moeten worden uitgevochten?

“Maatschappelijke organisaties bij het beleid betrekken is prima, maar als raadgever, niet als beslisser. Dus die tafels mogen adviseren, niet meer en niet minder. Dat is wat anders dan akkoorden sluiten, waaraan regering of lokaal bestuur zich vervolgens verbinden. Want dan zet je de volksvertegenwoordiging buitenspel. En juist de volksvertegenwoordiging wordt geacht zich ook in te zetten voor zwakkere of ongeorganiseerde belangen.”

In uw boek citeert u de Ierse politicoloog Peter Mair, die beweert dat westerse democratieën nog slechts leegte besturen.

“Mair, een oud-collega van mij aan de Universiteit Leiden, doelt daarmee op politieke partijen die zich, volgens hem, hebben teruggetrokken uit de samenleving, en daardoor halve staatsapparaten zouden zijn geworden. Ik ben het op dat punt niet met hem eens, omdat je vanuit technocratische hoek het tegenovergestelde hoort, namelijk dat politieke partijen hun oren te veel naar het volk laten hangen. Welnu, beide kunnen niet tegelijk waar zijn. Maar er is wel iets met de politieke partijen aan de hand. Door de toegenomen electorale onzekerheid is hun positie heel kwetsbaar geworden. Dat vertaalt zich in een enorme controledrift vanuit de partijtop: de partij moet eenheid uitstralen, afwijkend stemgedrag wordt niet getolereerd, de coalitie mag niet in gevaar komen. Dat alles betekent dat de ruimte voor onafhankelijke volksvertegenwoordigers steeds kleiner wordt.”

Moet er in dat verband een einde komen aan dichtgetimmerde regeerakkoorden?

“Ze mogen wat minder uitgebreid, zeker. Maar ik verzet mij tegen de roep om meer dualisme, die meestal in één adem met de roep om kortere regeerakkoorden klinkt. Met dualisme wordt dan bedoeld: een eigenstandiger positie van het parlement ten opzichte van de regering. Maar dan vergeet men dat de term dualisme ooit is bedacht om juist de positie van de regering te versterken, zoals ik in mijn boek uiteenzet.”

Legt u eens uit.

“Dan heb ik het over begin twintigste eeuw toen partijen die de nadruk legden op volkssoevereiniteit, zoals de SDAP, hun aanhang zagen groeien en de confessionele partijen van de weeromstuit gingen pleiten voor dualisme, waarmee ze bedoelden: een sterke regering tegenover het parlement. Pas in de jaren tachtig kreeg de term een tegenovergestelde lading. Dat was door toedoen van de linkse partijen, die zich in de oppositie machteloos voelden ten opzichte van het kabinet-Lubbers met zijn strakke regeerakkoorden. Kortom, dualisme is in de Nederlandse constellatie een nogal verwarrend begrip. Bovendien, doordat we coalitieregeringen hebben, geldt hier sinds eind negentiende eeuw de vertrouwensregel: de regering moet kunnen vertrouwen op een meerderheid in het parlement. Met andere woorden: in een parlementair stelsel als het onze is het normaal dat er een bepaalde band bestaat tussen kabinet en volksvertegenwoordiging. Ons stelsel kun je daarom tot op zekere hoogte monistisch noemen. Dan betekent overigens niet dat je geen kritische parlementariër zou kunnen zijn, ook als je tot de coalitie behoort. In feite draait het nog steeds om de vier parlementaire hoofdtaken die oud-PvdA-Kamervoorzitter wijlen Anne Vondeling formuleert in zijn boek Tweede Kamer: lam of leeuw?: de democratie hoeden, zorgen dat er geregeerd kan worden, het regeringsbeleid controleren en wetten maken.”

Maatschappelijke organisaties bij het beleid betrekken is prima, maar als raadgever, niet als beslisser

U schrijft in Twee pijlers dat de rechterlijke macht te veel op de stoel van het parlement is gaan zitten.

“Die verschuiving is grotendeels aan de politiek zelf te wijten. Omdat we in een dynamische maatschappij leven, waarin alles razendsnel verandert, neemt Den Haag vaak kaderwetten aan waarin geen duidelijke normen zijn opgenomen. Dat heeft als voordeel dat snel kan worden ingespeeld op nieuwe ontwikkelingen. Denk bijvoorbeeld aan de ICT-wetgeving. Maar het nadeel is dat het parlement over die normen weinig in te brengen heeft. En als de politiek geen normen in de wet stelt, op basis waarvan moet de rechterlijke macht dan rechtspreken? De rechter is daarom zelf maar criteria gaan ontwikkelen. Dat is bijvoorbeeld gebeurd bij de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Die had de politiek moeten formuleren, niet de rechter! Een gevaarlijke ontwikkeling, die verschuiving van Tweede Kamer naar rechterlijke macht.”

U verwijt rechters activistisch gedrag, bijvoorbeeld in het Urgenda-arrest, waarin de overheid werd gedwongen de CO2-uitstoot met ten minste 25 procent te verminderen ten opzichte van 1990.

“Als je ziet via welke interpretatiesprongen de Hoge Raad tot zijn arrest is gekomen, is activisme geen overdreven term. Centraal in de Urgenda-uitspraak staan twee artikelen in het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens over recht op leven en eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. De redenering van de rechter is: als de vermindering van CO2-uitstoot niet snel genoeg gebeurt, komen de mensenrechten in gevaar. Dat is mijns inziens een wel erg ruime interpretatie. Ik denk dat die artikelen slaan op een acute bedreiging van het leven of de persoonlijke levenssfeer, bijvoorbeeld bij een calamiteit, en niet op een situatie die zich pas na een reeks van jaren zou kunnen voordoen.” 

Wat had de rechter, volgens u, moeten zeggen?

“Dat de politiek haar eigen boontjes moet doppen. Niet de rechter, maar de volksvertegenwoordiging dient het kabinet scherp te houden. De Tweede Kamer had tegen de regering moeten zeggen: we hebben het Akkoord van Parijs ondertekend, houd u daaraan.”

U waarschuwt voor ontdemocratisering. Wat bedoelt u daarmee?

“Als de burger bij de politiek aanklopt en steeds maar te horen krijgt: nee, daar gaan we niet over, dan denkt-ie: laat maar waaien, ik ga niet meer stemmen. Gelukkig zijn de opkomstpercentages in Nederland nog hoog, maar als er in Den Haag niets verandert, dreigt echt een ondermijning van de democratie.”

Begrijpt u in dat verband de opkomst van populistische partijen?

“Zeker. De populistische partijen geven een signaal af dat je serieus moet nemen: overheid grijp in! Dat laat onverlet dat ik het me de inhoud van de populistische politiek absoluut niet eens ben, en hun gedachten over bepaalde groepen in de samenleving verwerp. Maar ze hebben gelijk waar ze zeggen dat er te veel macht is verschoven naar de niet-electorale pijler, en ook naar de markt, waar mijn boek overigens niet over gaat.”

Het parlement is onvoldoende tegenmacht, horen we sinds Pieter Omtzigt.

“Ik heb moeite met het begrip tegenmacht. Waarom? Omdat we, zoals vermeld, in een parlementair stelsel leven, waarin er tussen kabinet en volksvertegenwoordiging een zekere basis van vertrouwen bestaat. Tegenmacht is een term die meer bij het Amerikaanse systeem past. In de VS heeft zowel de president met zijn eenpartijregering als het Congres een mandaat van de kiezer. Daarmee zijn regering en parlement automatisch elkaars tegenmacht. In coalitieland Nederland zitten die checks and balances als het ware ingebouwd in het stelsel zelf. We zijn een land van minderheden, die – als het goed is – elkaar scherp houden. Een meerderheidstirannie zal hier niet snel ontstaan, omdat we per definitie een collegiaal bestuur hebben. Anders dan in Frankrijk, waar historicus Pierre Rosanvallon – ik citeer hem in mijn boek – voorstander is van instellingen als zbo’s, omdat er meerdere partijen in zitten met verschillende inzichten. Die diversiteit ontbreekt in de Franse regering, simpelweg omdat Frankrijk, net als de VS, een presidentieel eenpartijstelsel is. In Nederland liggen de verhoudingen anders. Gelukkig maar.”

De tekst gaat onder de foto verder.

bron: willemijn timmers

U citeert ook de Belgische politiek filosofe Chantal Mouffe: “Burgers hebben niets meer te zeggen. Belangrijke beslissingen worden niet meer op nationaal maar op transnationaal niveau genomen. De grote ondernemingen zwaaien de plak.” Wat valt daartegen te doen?

“Europa is heel lang een project geweest van het scheppen en bevorderen van een interne markt. Daarbij moesten alle hindernissen worden opgeruimd. Zodra het over herverdeling van welvaart ging, gaf de EU niet thuis. Wat nu moet gebeuren, is het beperken van de uitwassen van het kapitalisme. We moeten terug naar een sociale markteconomie, het Rijnlandse model. Gelukkig is Europa op het terrein van neoliberaal marktdenken op een keerpunt beland.”

Maar is het niet veel te laat om de boel nog terug te draaien?

“Dat denk ik niet. Ik geloof dat je Europa echt kunt veroveren met de gedachte van een sociale markteconomie. Hier en daar zie ik al een voorzichtige kentering, bijvoorbeeld in de G7 op het gebied van multinationals die geen belasting betalen. En kijk naar Frans Timmermans. Wat men verder ook van hem vindt: hij probeert met zijn Green Deal een energietransitie te bereiken, waarbij de markt geen koning is, maar is ingebed in het brede algemeen maatschappelijk belang. Crises zijn een signaal om de bakens te verzetten. De klimaatcrisis, maar ook de coronapandemie schreeuwt om een krachtige, actieve overheid.”

Ondertussen kunnen jongeren geen betaalbare woning meer vinden. Volkshuisvesting is afgeschaft, ook de woningverhuur is één grote markt geworden.

“Klopt. Daarom ben ik voorstander van de terugkeer van de minister van Volkshuisvesting, die ervoor moet zorgen dat iedereen weer toegang krijgt tot een betaalbare woning. Daar heb je een sterke overheid voor nodig en een herverdeling van middelen.” 

Wat ik in uw boek mis is de rol van uw eigen partij, de PvdA, in de totstandkoming van het neoliberale marktmodel. De PvdA heeft in de acht paarse jaren toch flink meegewerkt aan het op afstand zetten van de overheid?

“Ik heb het inderdaad niet over mijn partij, omdat ik het boek niet als politicus heb geschreven, maar als academicus. Maar om op uw vraag in te gaan: ja, de PvdA heeft te weinig tegengas gegeven tegen het neoliberalisme. Soms is dat wel gelukt, bijvoorbeeld door het spoorwegennet in overheidshanden te houden, maar vaak gaf het neo-liberale marktdenken de doorslag, al was het maar omdat VVD en D66 de getalsmatige meerderheid hadden in de kabinetten-Kok. Overigens ben ik in 2001 mede tot partijvoorzitter gekozen omdat ik kritiek had op het paarse beleid.”

Was het verstandig van uw partij om in 1995 de ideologische veren af te schudden? Wat bleef er daarna nog over van de PvdA?

“Over die veren bestaat een hardnekkig misverstand. Tijdens de Koude Oorlog vergeleken sommigen de PvdA met het socialisme in het Oostblok. Ten onrechte natuurlijk, maar goed. Na de val van de Muur konden we zeggen: hè hè, van die ballast zijn we af. Of om PvdA-ideoloog wijlen Bart Tromp te parafraseren: verlost van de loden bal van het socialisme. Over díe veren ging het. Maar het afschudden werd begrepen als: de PvdA is geen sociaal-democratische partij meer. Als partijvoorzitter heb ik premier Kok destijds nog gevraagd: goh Wim, leg nu eens goed uit wat je met die veren bedoelt, want daarover bestaat grote verwarring. Helaas is Kok daar in het openbaar nooit meer op teruggekomen. Maar de PvdA was en is nog altijd een waardengedreven partij. Laat daarover geen misverstand bestaan.”

Moet uw partij in de nieuwe regering komen?

“In principe wel, maar niet tot elke prijs. Als het aan mij ligt moet, zoals gezegd, het ministerie van Volkshuisvesting en daarmee de sociale woningbouw terugkeren. Verder: een verhoging van het minimumloon en een versterking van de positie van zwakke zzp’ers. En ook een goede toegankelijkheid van de gezondheidszorg en de rechterlijke macht.”

Hoe wilt u dat bereiken? Uw partij heeft nog maar negen zetels.

“Ja, dat betreur ik zeer. Of we de partij niet beter kunnen opheffen? Nou ja, de partij is een vehikel om een doel te bereiken. Als dat vehikel niet meer voldoet… Misschien moeten we het zoeken in meer samenwerking met GroenLinks. Ik zie heel veel toekomst voor het sociaal-democratische gedachtegoed. Als zelfs Rutte voorstander is van een sterke overheid…”

Het ministerie van Volkshuisvesting moet terugkeren, en daarmee de sociale woningbouw

Even terug naar uw boek. Is het niet een beetje raar dat banken, met hun grote invloed op het (on)geluk en welzijn van mensen, buiten de electorale pijler – dus buiten de democratische controle – vallen? Daar hebben we in 2008, met de kredietcrisis, toch de wrange vruchten van geplukt?

“Nou, na die crisis is er wel het een en ander veranderd voor de banken. Zo heeft De Nederlandsche Bank een grotere toezichthoudende rol gekregen, en dat geldt ook voor de Europese Centrale Bank. Banken moeten forsere buffers aanleggen en ook mogen verliezen niet meer automatisch worden afgewenteld op de belastingbetaler. In eerste instantie worden daarvoor vanaf nu de aandeelhouders aangesproken. Maar u heeft gelijk als u zegt dat er zo goed als geen rechtsvervolging is geweest van bankiers. Men is niet persoonlijk aangesproken.”

Waarom haalt u niet het oude sociaal-democratische ideaal van stal om banken te nationaliseren?

“De Nederlandsche Bank behoort natuurlijk tot de overheid. Systeembanken als ABN Amro en Rabo enzovoort niet, en dat moet zo blijven. Ja, dat plan voor nationalisatie stond in 1977 in het PvdA-beginselprogramma, dat weet ik, maar dat was eigenlijk al achterhaald toen de inkt nog nat was. Wat ik me wel kan voorstellen is dat je een soort nieuwe Postbank krijgt in overheidshanden, zodat de spaartegoeden van particulieren niet in gevaar komen door rommelhypotheken en dergelijke.” 

Hoe ziet volgens u een ideaal evenwicht tussen de electorale en de niet-electorale pijler eruit?

“Een zelfbewust parlement, dat zijn eigen rol als controleur en wetgever serieuzer neemt dan nu het geval is, en meer doet dan alleen het coalitiebelang in de gaten houden. Zie de vier punten van Anne Vondeling. Verder een parlement dat behoedzaam is met het delegeren naar de regering, de markt en zbo’s. En als je dat doet, geef dan duidelijke politieke kaders mee. Ik hoop met mijn boek aan die discussie een bijdrage te hebben geleverd.”